La economía paraguaya arrastra una situación deficitaria desde al menos dos décadas. Esta situación se ha acentuado con políticas económicas de carácter restrictivo que conducen al aumento de la deuda pública de forma sostenida, reforzada con una estructura impositiva altamente regresiva. Este escenario genera y reproduce una política social basada en un modelo asistencialista, prebendario y clientelar. Así, el país se sostiene frágilmente sobre una dinámica productiva y políticas económicas que acentúan las desigualdades.
En este artículo se analiza la política fiscal en el primer año de gobierno de Santiago Peña, en cuanto al financiamiento de las acciones públicas para garantizar el pleno ejercicio de derechos fundamentales. El punto de referencia tomado para este estudio son los principios y las obligaciones que, en materia de derechos humanos en política fiscal, tienen los Estados para con su ciudadanía. Para ello, se tomaron los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal elaborados por el Center for Economic and Social Rights (CESR)[1], complementados por las organizaciones que integran la Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal y el marco legal vigente en el país.
Situación del derecho en 2024
Equilibrio fiscal vs. derechos humanos
La política fiscal es uno de los instrumentos de la política económica y su relevancia radica en que es la herramienta a través de la cual los Estados logran acceder a los recursos necesarios para responder ante sus obligaciones, tanto en el ámbito internacional como local, con relación a garantizar servicios básicos para el ejercicio de derechos fundamentales.
El análisis de la política fiscal permite observar qué tanto los diferentes sectores de la sociedad contribuyen a solventar las prioridades que los Estados definen al momento de diseñar el presupuesto. Es decir, la política fiscal, y junto con ella el presupuesto general de gastos de una nación, reflejan las prioridades del Estado en general y de los gobiernos en particular. Esto es así dado que, sin recursos, no hay posibilidades de que los Estados puedan garantizar a la ciudadanía el ejercicio de sus derechos.
Si el equilibrio fiscal, como se plantea repetitivamente desde el Gobierno, es condición sine qua non para el desarrollo, es lícito preguntarse: ¿cuál es el costo de mantener una política fiscal restrictiva?, ¿cuáles son los sectores que financian al Estado?, ¿de qué habla el Gobierno cuando plantea la necesidad del equilibrio fiscal? y, en definitiva, ¿a quiénes beneficia la supuesta estabilidad macroeconómica?
Los Estados disponen de tres mecanismos para apalancar el déficit fiscal, a saber: endeudarse vía préstamos o a través de la colocación de bonos en el mercado financiero internacional; monetizar el déficit; y ampliar los ingresos tributarios. Este déficit puede ser primario o secundario, este último es cuando los egresos (pagos por servicios de la deuda) superan a los ingresos obtenidos del exterior. En el gráfico 1 puede apreciarse la tendencia del déficit fiscal en la economía paraguaya, una economía que viene arrastrando graves desequilibrios en materia fiscal.
Gráfico 1. Evolución del déficit fiscal como % del PIB (2010-2024)
Como se observa, el déficit fiscal no solo no es resultado de la pandemia, sino que es expresión de factores estructurales que se han acentuado bajo sucesivos gobiernos que han implementado la misma política de ajuste desde hace al menos tres décadas.
Financiamiento del Estado: dependencia hacia fuentes externas y privatización encubierta
La economía paraguaya arrastra un déficit fiscal de larga data. Al igual que la mayoría de las economías de la región, este ha recaído sobre la clase trabajadora y se expresa en las fuentes que financian el Presupuesto General de la Nación (PGN) y, a la postre, en la política fiscal que sostiene el Estado desde hace más de dos décadas.
La dependencia hacia fuentes externas de financiamiento ha persistido y se hace evidente en que, de los 15,8 mil millones de dólares presupuestados en el PGN 2024, solamente el 34% se financia con recursos del Tesoro Público (Fuente 10), frente al 50% de financiamiento mediante los recursos institucionales (Fuente 30) y el 16% con recursos del crédito público (Fuente 20). Dicho de otra manera, el 66% del gasto público presupuestado depende del endeudamiento, mediante la adquisición de préstamos o de la colocación de bonos, además de la privatización encubierta y descapitalización de los organismos y las entidades del Estado (OEE) que deben generar sus propios recursos, ya sea arancelando servicios o liquidando sus activos, aparte de la adquisición de préstamos.[4]
Es importante mencionar que 88 de cada 100 guaraníes que ingresaron al Tesoro Público fueron destinados a gastos rígidos: el pago de servicios personales, honorarios, jubilaciones, pensiones y servicios de la deuda pública, entre otros. Lo que reduce el margen disponible para la inversión productiva en sectores estratégicos para el desarrollo nacional, como educación, salud, energía y transporte. Sin mencionar las limitaciones del Estado en términos de garantizar la disponibilidad de recursos financieros para capitalizar las empresas públicas y que estas puedan brindar un mejor servicio a la población.[5]
Análogamente, el Gobierno anunciaba que el PGN 2024 era un 10% superior al anterior con la finalidad de atender a los sectores más vulnerables[6] a través de los programas sociales. Lo cierto es que, a septiembre del presente año, el Gasto Corriente Primario fue el que experimentó un mayor crecimiento en torno al 11,3% acumulado, al igual que el pago de los intereses de la deuda, que presentaron un crecimiento del 31,7% correspondiente a los bonos del Tesoro y a los préstamos concedidos por organismos multilaterales. Igualmente, las prestaciones sociales solo crecieron un 3,1% frente a la ampliación del gasto en remuneraciones a empleados públicos del 7,1%.[7] Esto revela una política clientelar que persiste y continúa erosionando las capacidades técnicas estatales.
Es imperativo señalar la fragilidad y ausencia de integralidad al momento de diseñar la política social, y esto queda reflejado en las partidas presupuestarias. En el caso del presupuesto asignado al Ministerio de Desarrollo Social (MDS), organismo responsable de promover la política de desarrollo social, si bien se ha incrementado con la promulgación de la Ley N.º 7264 de «Hambre Cero en las Escuelas», que incorpora al presupuesto del MDS los recursos obtenidos por la compensación por cesión de energía a Brasil, esto no se ha visto acompañado del fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para cumplir con los desafíos que añade la ley a la gestión pública.
En el PGN 2024, del total presupuestado para el MDS, el 75,4% corresponde a transferencias monetarias de programas como la Pensión Alimentaria Adultos Mayores y el programa de Protección Social a Familias (Tekoporã) con un 48,1% y el 27,3%, respectivamente. Es decir, prácticamente la totalidad del presupuesto es destinada solo a cubrir programas focalizados con escasos o nulos resultados en la calidad de vida de la población. Por su parte, el programa de Apoyo a Comedores y Centros Comunitarios (ollas populares) ha presentado serias dificultades en su implementación y que condujeron a que en el 2023 el MDS no haya convocado una sola licitación para adquirir insumos alimenticios y desde hace más de seis meses no ha entregado los insumos a las ollas populares en el departamento Central.[8]
Todo esto desnuda el contenido estrictamente asistencialista, prebendario y clientelar que envuelve a la política social en Paraguay, obstaculizando que esta pueda traducirse en una herramienta capaz de transformar significativamente las condiciones materiales de vida de la población más vulnerable.
En materia impositiva, la clase trabajadora continúa financiando al Estado
La implementación de la Ley N.º 6380 «de modernización y simplificación del sistema tributario» no ha significado mayores modificaciones en la estructura del sistema y continúa descansando sobre cuatro pilares: baja presión tributaria, desigualdad tributaria, elevada incidencia de los impuestos indirectos y alta evasión y elusión impositiva, como ya se había mencionado en el informe del año 2022[9]. El carácter regresivo de la política tributaria ha persistido durante el periodo analizado, recargando el costo de sostener la política pública sobre uno de los sectores más vulnerables de la sociedad: la clase trabajadora, como se observa en la tabla 1.
Tabla 1. Estado de operaciones del Gobierno en miles de millones de guaraníes. Año 2024
| Ene. | Feb. | Mar. | Abr. | May. | Jun. | Jul. | Ago. | Sept. | |
| INGRESO TOTAL | 3.804,6 | 3.209,7 | 3.438,6 | 5.281,0 | 5.401,0 | 4.396,7 | 4.743,9 | 3.531,4 | 4.365,9 |
| Ingresos tributarios | 2.901,7 | 2.370,1 | 2.680,8 | 4.063,1 | 4.387,6 | 2.655,8 | 3.659,0 | 2.638,0 | 3.460,9 |
| Impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital | 545,3 | 313,2 | 677,6 | 1.832,8 | 1.958,9 | 471,6 | 1.216,1 | 398,0 | 28,5 |
| Impuestos sobre los bienes y servicios | 2.000,3 | 1.761,6 | 1.709,6 | 1.879,0 | 2.048,0 | 1.855,2 | 2.060,5 | 1.888,1 | 32,8 |
| Impuestos sobre el valor agregado | 1.679,3 | 1.500,5 | 1.403,9 | 1.566,3 | 1.669,1 | 1.555,3 | 1.708,7 | 1.643,1 | 32,8 |
| Impuestos selectivos | 320,9 | 261,0 | 305,7 | 312,7 | 378,9 | 299,9 | 351,8 | 245,0 | 0,0 |
| Otros impuestos sobre bienes y servicios | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales | 311,4 | 261,1 | 229,2 | 289,5 | 308,8 | 254,3 | 316,3 | 312,6 | 318,3 |
| Otros impuestos | 44,8 | 34,2 | 64,4 | 61,8 | 72,0 | 74,6 | 66,1 | 39,3 | 3.081,3 |
Del total de los ingresos tributarios, al cierre de septiembre, estimados en 3.460,9 mil millones de guaraníes, aquellos que derivan del pago de los impuestos sobre el valor agregado (IVA) son los que presentan el mayor peso relativo en el total de los ingresos tributarios, con un aporte de 1.643,1 mil millones de guaraníes en agosto y 32,8 mil millones de guaraníes al cierre de septiembre. De manera análoga, el aporte de los capitales más concentrados en el total recaudado fue de apenas 398,0 mil millones de guaraníes en agosto y 28,5 mil millones de guaraníes al cierre de septiembre.
Siguiendo en esta línea, en el listado de los 500 mayores contribuyentes en el Ejercicio Fiscal de 2023, presentado por la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (DNIT), en agosto de 2024, el ranking sigue estando liderado por la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), con un aporte de 477.100 millones de guaraníes al fisco; en tanto que en los primeros diez lugares no se encuentra una sola de las grandes empresas transnacionales del agronegocio. Las 500 empresas registradas en la lista generaron el 39,1% del total recaudado en el Ejercicio Fiscal de 2023 con relación a los impuestos internos, y representaron el 23,4% del total de la recaudación tributaria, en los que se incluyen los impuestos internos y aduaneros.[10]
Deuda pública: condimentos para un escenario de default
La estructura tributaria descrita en el apartado anterior genera severos desequilibrios para las finanzas públicas, dado que el Gobierno se ha negado sistemáticamente a reformar el sistema tributario y a ampliar la carga sobre los sectores más concentrados y con mayores niveles de renta, argumentando que la regla fiscal 10-10-10 (tres grandes grupos de gravámenes que no superan una carga del 10%) es el principal atractivo para los inversionistas.
Sin embargo, pese a la baja presión tributaria, la liberalización económica y la precariedad del mercado laboral, esas inversiones no llegan. Esto empuja al Estado a una dinámica de endeudamiento permanente que pone en riesgo la estabilidad de las finanzas. En la última década, el saldo de la deuda pública externa se ha disparado, alcanzando al cierre de septiembre de 2024 unos USD 15.422,284, presentando una tendencia creciente, como se puede observar en el gráfico 2. Al cierre del 2023, la deuda pública representaba el 38,2% del PIB. Con relación a la estructura de la deuda, el 86,6% corresponde a acreedores internacionales frente a un 13,4% de deuda en el mercado local, siendo el dólar la moneda de preferencia en el sistema financiero, representando el 85,5% de la deuda del Estado.[11]
Gráfico 2. Evolución de los saldos de la deuda pública externa en millones de dólares[12]
La emisión de títulos de deuda continúa siendo el instrumento predilecto de endeudamiento utilizado por el Estado. En este primer año de gobierno de Santiago Peña, la novedad en cuanto a endeudamiento radica en que apuesta (al menos discursivamente) a un proceso de desdolarización de la deuda pública, algo fácil de decir, pero mucho más complejo de llevar a la práctica.
A inicios del año 2024, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) realizó la primera emisión de bonos en guaraníes en el mercado financiero internacional. Una primera colocación alcanzó un monto total de Gs. 3.643.235.000.000, equivalente a USD 500.000.000, a una tasa de interés del 7,9% a un plazo de siete años. La segunda tanda de bonos colocados en el mercado financiero por el mismo monto fue realizada a una tasa del 6% y a 12 años de plazo. Pese a ello, la deuda en dólares continúa siendo la más alta.
En el segundo semestre del 2024, el Gobierno hizo la segunda colocación de títulos de deuda por un monto de Gs. 293.500 millones, que equivalen a unos USD 38,91 millones a una tasa de 7,6% y a plazos de cinco, ocho y diez años de vencimiento. Una tercera emisión de bonos fue realizada en el mercado local en el mes de septiembre por un monto de Gs. 222.000 millones, equivalentes a USD 28,45 millones. En todos los casos, el pago de intereses se lleva a cabo de manera semestral. La colocación de los bonos en guaraníes en el mercado local se destinó a financiar el PGN 2024.[13]
Al observar la dinámica de las cuentas públicas, queda claro que la tendencia es la continuidad de una insostenible política de endeudamiento. Actualmente, con bonos emitidos hasta a 31 años de plazo de vencimiento, el Estado paraguayo se encuentra comprometido con acreedores internacionales hasta el 2050, plazo en el que deberá desembolsar USD 1.175.858.000, mientras que semestralmente continuará pagando intereses que representan el 5,4% del total. Con las proyecciones de la deuda para el financiamiento del PGN 2025, en el que seis instituciones estarán ejecutando bonos que totalizan unos USD 1.287 millones para apalancar el déficit, y sin que ocurra una reforma en la estructura tributaria, está más que claro que los gobiernos seguirán «bicicleteando» la deuda pública. La única interrogante en este punto es: ¿cuánto más soportará la maltrecha economía paraguaya? Esto, atendiendo a que se vienen desembolsos importantes para el pago de los bonos que vencen en 2026.[14]
De mantenerse en el tiempo la actual estructura tributaria y la política de endeudamiento como su correlato, difícilmente el Estado pueda disponer de los recursos suficientes para garantizar derechos fundamentales, debido al estrecho margen fiscal para implementar otro tipo de política que vaya más allá del asistencialismo y la perpetuación de la desigualdad.
¿Y qué financia la deuda? Formular esta pregunta es interesante pues, como la deuda es pública (la pagamos todos con nuestros impuestos), los sectores que realmente se han beneficiado con la política de endeudamiento son aquellos más concentrados de la economía, el sector agroexportador y, por supuesto, el sistema financiero. Las instituciones que canalizan estos recursos son el Ministerio de Economía y Finanzas, que se lleva la mayor parte de los recursos, seguido del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Al cierre de septiembre de 2024, el MEF recibió USD 3.635,17 millones y el MOPC unos USD 2.422,25 millones.[15] En el caso del MEF, el destino de los recursos obtenidos es el de garantizar el pago de los servicios de la deuda, entre otros, mientras que a través del endeudamiento público el MOPC financia grandes obras de infraestructura que favorecen al sector agroexportador en la reducción de costos logísticos y de transporte. Entretanto, la salud y la educación siguen quedando al arbitrio de donantes internacionales, sin que el Gobierno despliegue planes estratégicos de desarrollo de infraestructura y fortalecimiento del sistema sanitario y de educación.
Equilibrio fiscal y un Estado con restricciones para garantizar derechos
La tesis del equilibrio fiscal supone el ajuste de la política fiscal. Implica que el PGN se encuentra atado a las exigencias de la Ley de Responsabilidad Fiscal impulsada por los organismos financieros internacionales que, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), exigen a los países dependientes reducir el gasto público para acceder a créditos. El problema está en que, sin la ampliación presupuestaria para el gasto público, los Estados no pueden disponer de los recursos necesarios para garantizar derechos fundamentales. Esto es más que evidente en Paraguay, en donde el presupuesto del MDS, por ejemplo, sufrió un severo ajuste en el rubro comprometido a la regularización de los territorios sociales, pasando de Gs. 49.376.000.000 en 2023 a Gs. 8.576.726.715 en 2024. También se redujo el presupuesto asignado al programa de Comedores y Centros Comunitarios, pasando de Gs. 10.250.000.000 en 2023 a Gs. 9.881.643.520 en 2024.[16]
En el año 2023, el 42,6% del PGN fue dirigido a infraestructura (obras viales) y «Asuntos Económicos», mientras un 14,8% se destinó al sector financiero. Los sectores que menos participación han tenido en el presupuesto fueron precisamente salud, educación y la inversión social. La tendencia se mantuvo durante el 2024 en la misma proporción.[17]
En síntesis, el presupuesto general del Estado paraguayo refleja claramente las prioridades de los gobiernos de turno: pago a acreedores financieros y desarrollo de infraestructura para el agronegocio. Por lo pronto, la clase trabajadora sigue subsidiando al capital despojándosele de derechos.
Conclusiones
El equilibrio fiscal y la idea de la relevancia del equilibrio macroeconómico para garantizar el desarrollo integran la narrativa resultante del Consenso de Washington y la propuesta de ajuste estructural impulsada con fuerza desde la década de los noventa. A la idea del equilibrio fiscal acompaña la tesis de la necesidad de mantener un Estado «pequeño» y, sobre todo, sostener en términos discursivos una apología a lo privado, a lo individual, señalando lo público como ineficiente e innecesario. La cuestión es que «lo público» es la sociedad, es la garantía para el acceso a sistemas de salud y educación que dignifiquen la condición de seres humanos.
El Estado paraguayo se ha visto históricamente alineado a los intereses de los organismos financieros internacionales y ha aplicado rigurosamente las recetas impuestas por estos, en detrimento de mejorar la calidad de vida y de asegurar los derechos más elementales para el conjunto de la población.
Expresión de ello es la persistencia de una estructura tributaria sumamente desigual que carga el peso de sostener la política pública y el funcionamiento del aparato estatal sobre los hombros de la clase trabajadora, mientras favorece a los sectores empresariales con subsidios, exoneración de impuestos y repatriación del total de sus utilidades.
La economía paraguaya se encuentra encorsetada por la dinámica productiva y las políticas económicas vigentes que profundizan la desigualdad. En estas condiciones, el Estado paraguayo presenta serias restricciones para asegurar (si quisiese) los derechos humanos.
Recomendaciones
En el periodo de este informe se mantiene la esencia de lo que ya se había planteado con anterioridad[18], por lo que aquí se recuperan algunas de las recomendaciones señaladas, a la vez de añadir otras. El Estado debe:
- Diseñar y ejecutar políticas que permitan avanzar hacia una estructura tributaria más equitativa y progresiva.
- Transparentar la recaudación tributaria y aduanera en todos los niveles.
- Propiciar espacios de debate y discusión sobre la centralidad de las finanzas públicas para garantizar los derechos humanos en el Paraguay.
- Impulsar un debate nacional sobre las prioridades que se deben reflejar en el Presupuesto General de la Nación, atendiendo al derecho a la alimentación, a la tierra y al ambiente sano, el derecho a la salud, al trabajo y a la educación.
- Exigir al Ministerio de Economía y Finanzas la realización de un análisis exhaustivo respecto a cuánto se deja de recaudar por causa de la evasión fiscal y la informalidad laboral.
- Propiciar espacios de debate respecto a la justicia tributaria y la situación de la deuda pública y sus implicancias en el largo plazo para la ciudadanía en su conjunto.
___________________________________________________
Alhelí González Cáceres
Economista, Universidad de Pinar del Río, Cuba. Magíster en Ciencias Sociales con mención en Desarrollo Social e Investigación, FLACSO Paraguay. Doctoranda en Economía, Instituto de Industria, Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires, Argentina. Integrante de la Asociación de Economistas de América Latina y el Caribe (AELAC), y miembro de la Junta Directiva de la Sociedad de Economía Política y Pensamiento Crítico en América Latina y el Caribe (SEPLA) y de la Sociedad de Economía Política del Paraguay (SEPPY). Es cocoordinadora del GT de CLACSO Estudios Críticos del Desarrollo Rural e integra el GT de CLACSO Crisis y Economía Mundial. Asimismo, es miembro de la Red Iberoamericana de Economía Política del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, AUIP, Universidad Complutense de Madrid.
Contacto: alhelicaceres@seppy.org.py
[1] El CESR es una organización no gubernamental de carácter internacional con sede en Estados Unidos, cuyo trabajo está orientado hacia la distribución justa de los recursos y el poder para garantizar una vida digna a generaciones actuales y futuras. El manual de Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal fue elaborado de manera conjunta con organizaciones referentes en el ámbito y se encuentra disponible en https://cutt.ly/zeJHCEYl
[2] Ministerio de Economía y Finanzas, Situación Financiera de la Administración Central (SITUFIN), https://cutt.ly/feKwkUlI
[3] Portal Datosmacro.com, Déficit fiscal de Paraguay, https://cutt.ly/deKwlhqr
[4] Mapa de inversiones, Paraguay en resultados, https://cutt.ly/jeJHV3wR, complementados con el Informe de Finanzas Públicas de la República del Paraguay, Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2024 y los Informes de Situación Financiera, Ministerio de Economía y Finanzas, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/8eJHMBnp
[5] Ibidem.
[6] «Peña aprueba PGN 2024 con aumento del 10% respecto al anterior y con déficit fiscal del 2,6%»,
Última Hora, 29 de diciembre de 2023, acceso el 10 de noviembre de 2023, https://cutt.ly/CeJJwkas
[7] Informe de la Situación Financiera de la Administración Central a septiembre de 2024, Ministerio de Economía y Finanzas, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/OeJJrW2s
[8] Ibidem 4. «Siete meses sin ollas populares: organizaciones exigen entrega de provisiones para comedores», La Nación, 3 de julio de 2024, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/0eJJodSZ. «Con hambre: Hace meses que el Estado no provee insumos para ollas populares y comedores», Última Hora, 29 de abril de 2024, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/6eJJoCZv
[9] Sarah Zevaco y Alhelí González Cáceres, «Inversión fiscal del Estado: derechos vs. capital», en Derechos Humanos en Paraguay 2022 (Asunción: Codehupy, 2022), 405-420.
[10] «DNIT presenta informe de gestión y reconoce a mayores aportantes al fisco», Dirección Nacional de Ingresos Tributarios, 19 de agosto de 2024, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/9eJJsDuw
[11] Mary López, «Deuda pública: Sostenido aumento aunque todavía sin comprometer el equilibrio financiero», Market Data, 27 de febrero de 2024, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/TeJJdMAF
[12] Al mes de septiembre de 2024.
[13] «MEF realiza la tercera emisión de bonos locales del año», Ministerio de Economía y Finanzas, 25 de septiembre de 2024, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/eeJJfAeR
[14] Ibidem.
[15] Bonos internacionales en cifras, Ministerio de Economía y Finanzas, acceso el 10 de noviembre de 2024, https://cutt.ly/neJJgk2S
[16] Ibidem.
[17] Ibidem.
[18] Zevaco y González Cáceres, «Inversión fiscal del Estado…
